Le Conseil canadien des infrastructures (le Conseil) est un organisme consultatif indépendant formé de spécialistes nommé par le ministre du Logement et de l’Infrastructure pour rassembler et mener des recherches, et donner des conseils fondés sur des données probantes dans un esprit d’ouverture et de transparence.

Le Conseil a été chargé de réaliser la première Évaluation nationale des infrastructures du Canada, qui est axée sur les infrastructures essentielles dont les collectivités ont besoin pour favoriser l’augmentation du nombre de logements à long terme, notamment les infrastructures liées à l’eau et aux eaux usées, à la gestion des déchets solides, au transport en commun et au transport actif, en plus d’examiner les répercussions de la croissance démographique et des changements climatiques sur ces infrastructures.

En s’appuyant sur la solide séance de consultation publique tenue en 2021, au cours de laquelle plus de 300 organisations et personnes ont été consultées pour contribuer aux travaux de l’Évaluation nationale des infrastructures, le Conseil a recueilli les points de vue des concepteurs, constructeurs, promoteurs, assureurs, investisseurs, universitaires, gouvernements locaux, provinciaux et territoriaux, dirigeants et organisations autochtones, experts en climat, et organisations communautaires, de même que du grand public pendant la période de janvier à avril 2025.

Le Conseil a lancé un appel à contributions et a rencontré des partenaires et intervenants afin de recueillir leurs avis sur trois questions essentielles :

Portrait complet du cycle de vie des infrastructures et lacunes en matière de résilience climatique

On s’entend largement pour dire que les systèmes d’infrastructure actuels du Canada ne sont pas prêts à faire face à des risques croissants climatiques. Les réseaux vieillissants sont mis à rude épreuve et de plus en plus vulnérables aux inondations, aux incendies, à l’élévation du niveau de la mer et aux chaleurs extrêmes. En même temps, les nouvelles infrastructures sont souvent construites, voire reconstruites, sans que les risques à long terme, notamment en ce qui concerne la résilience climatique, aient été suffisamment pris en compte.

Les principaux obstacles à l’intégration de la résilience climatique sont le manque de données à jour sur les risques climatiques et le manque de cohérence dans la prise en compte des changements climatiques dans les cadres de planification, les paramètres de financement ou les normes de conception. Dans certaines administrations, les plans d’infrastructure ne comprennent pas d’évaluations de la vulnérabilité climatique ni de projections prospectives. Même lorsqu’il existe des données, elles ne sont pas toujours accessibles aux administrations locales, aux ingénieurs et aux constructeurs. Les petites collectivités et les organisations autochtones ont fait état de difficultés particulières concernant l’intégration des considérations climatiques en raison de lacunes relatives aux capacités techniques, aux outils et aux données localisées.

En ce qui concerne les données sur les risques climatiques, plusieurs participants ont souligné la valeur de la cartographie climatique et des outils géospatiaux qui regroupent les données sur les infrastructures et les projections climatiques pour favoriser la prise de décision à l’échelle locale. Là où ils existent, les outils et ressources disponibles restent parfois sous-utilisés en raison du caractère limité de la sensibilisation, de la formation ou de l’intégration dans les processus normalisés de planification des infrastructures.

Par ailleurs, les participants ont souligné le recours à des modèles d’approvisionnement et de financement qui découragent la résilience climatique. Ces modèles ont tendance à favoriser les soumissions au prix le plus bas, les rendements à court terme et les méthodes de construction traditionnelles. Par conséquent, il devient plus difficile d’intégrer des conceptions résilientes aux changements climatiques, des matériaux à faibles émissions de carbone ou des solutions fondées sur la nature et de libérer l’ingéniosité et l’innovation pour mettre au point des solutions durables. Pour favoriser l’obtention de meilleurs résultats, les participants ont souligné l’importance d’impliquer les fournisseurs dès le début du processus afin de contribuer aux décisions clés en matière de conception et de permettre des solutions plus novatrices et résilientes face au climat, avant que les hypothèses de coûts ne soient figées. Ils ont ajouté que de nombreux investissements en adaptation au climat généraient des bénéfices à long terme ou que plusieurs administrations se partageaient, ce qui complique la justification de leur intégration dans les formules de financement existantes qui sont à court terme et que ne se partagent généralement pas plusieurs administrations.

L’intégration d’éléments peu coûteux et durables dans les espaces publics, tels que la canopée d’arbres ou des sols absorbant les eaux pluviales (villes éponges), a été évoquée par les participants en tant que volet souvent négligé lors de la planification initiale des infrastructures. Il est donc possible de manquer des occasions d’améliorer la qualité de l’air local, de réduire les répercussions des inondations et d’atténuer les effets d’îlot de chaleur urbain, tout en favorisant la santé et le bien-être social des collectivités. Il peut être plus difficile et plus coûteux d’ajouter ultérieurement ces caractéristiques, car elles peuvent nécessiter le déplacement de services publics ou la modification des infrastructures environnantes.

Solutions potentielles présentées par les participants :

• Intégrer les risques climatiques prospectifs et les données sociales pertinentes dans la planification des infrastructures, les normes de conception et les paramètres de financement.
• Établir les coûts totaux du cycle de vie des infrastructures et mettre en place des outils de financement pour le climat, comme les obligations vertes et climatiques.
• Établir des modèles d’approvisionnement progressifs et des incitations qui récompensent l’innovation, le partage des risques et la durabilité.
• Promouvoir les infrastructures vertes, la construction modulaire et les approches écoénergétiques, y compris la planification rapide et la hiérarchisation des espaces publics dynamiques, dans le cadre de la construction de nouveaux logements.

Planification et lacunes relatives aux données

Dans tous les formats de mobilisation, les participants ont constamment souligné la nécessité d’améliorer la qualité, la cohérence et l’utilisation des données pour favoriser la prise de décisions plus stratégiques et plus transparentes. La mise en place d’infrastructures efficaces nécessite le recours à des outils de planification et à des ensembles de données solides.

Les plans de gestion des actifs ont été largement reconnus comme un outil essentiel en vue de l’amélioration de la planification et de la performance à long terme des infrastructures. Bien des municipalités et gouvernements locaux ont commencé à adopter des plans de gestion des actifs, mais la capacité et l’adoption restent inégales.

Certains participants ont fait observer que des plans solides de gestion des actifs pourraient être intégrés dans les processus de demande de financement, ce qui permettrait aux municipalités et aux gouvernements locaux d’accéder à un financement à long terme plutôt qu’à un financement progressif pour chaque projet. Cela dit, les participants ont souligné que les plans de gestion des actifs pourraient ne pas servir en tant qu’outils de planification active, même s’ils existent, en raison des différents besoins urgents et à court terme en matière d’infrastructures.

D’autres obstacles aux plans de gestion des actifs ont été cités, notamment l’expertise technique limitée, le roulement du personnel et la restriction des budgets à l’appui de l’exercice des fonctions de planification. Ces difficultés ont semblé amplifiées dans les petites collectivités, où certains ont fait remarquer que des dossiers informels et des feuilles de calcul servaient à gérer les actifs d’infrastructure.

De plus, l’intégration de projections climatiques et démographiques prospectives dans les processus de planification des infrastructures a été signalée en tant que lacune importante. Les participants ont signalé que les plans d’infrastructure risquaient d’être mal adaptés à la croissance future en l’absence de ces éléments principaux, ce qui expose les collectivités à des lacunes en matière de services et à des vulnérabilités climatiques.

Solutions potentielles présentées par les participants :

• Normaliser les modèles de plans de gestion des actifs, les boîtes à outils et les mesures de soutien à la formation, et assurer la flexibilité nécessaire pour mettre en relief la capacité et le contexte des petites collectivités.
• Investir dans des inventaires de base des actifs et dans la cartographie géospatiale pour les collectivités qui ne disposent pas de suffisamment de renseignements fondamentaux.
• Permettre l’accès aux projections et aux données sur les risques climatiques et la population, et les intégrer dans les processus de planification des infrastructures.
• Reconnaître, permettre ou favoriser les approches autochtones et locales de gestion des actifs, y compris les méthodes de travail, la prise de décision et les systèmes de connaissance.

Circonstances uniques dans les collectivités nordiques, autochtones, rurales et éloignées

Les collectivités nordiques et autochtones font face à des obstacles uniques et souvent cumulatifs en matière de planification, de financement et de mise en place d’infrastructures. Ces obstacles vont des coûts de construction élevés et des courtes périodes de construction aux capacités locales distinctes et aux systèmes d’infrastructure vieillissants. Ces contraintes sont façonnées par l’isolement géographique, le sous-investissement historique et l’absence de cadres stratégiques adaptés qui mettent en évidence les réalités du terrain.

Les participants ont souligné qu’il arrivait souvent que les structures des programmes de financement n’illustrent pas les coûts, les conditions et les délais réels nécessaires à la mise en place d’infrastructures dans les collectivités nordiques ou éloignées. Des facteurs comme la dépendance à l’égard du ravitaillement par bateau, des routes de glace et du diesel, combinés à l’augmentation des coûts des matériaux et de la main-d’œuvre, créent un contexte où la mise en place d’infrastructures diffère grandement de celle dans les centres urbains du sud. Pourtant, la plupart des programmes de financement appliquent des critères d’admissibilité et de rapport uniformes auxquels de nombreuses collectivités nordiques et autochtones ne peuvent satisfaire sans bénéficier d’une aide supplémentaire.

Ces thèmes ont été repris de façon générale par les participants des petites collectivités et des collectivités rurales, qui ont décrit des restrictions semblables sur le plan de la capacité administrative et liée à la main-d’œuvre, de l’expertise technique, et de l’accès à des données ponctuelles. Le contexte varie, mais de nombreuses collectivités sont confrontées à des difficultés persistantes pour entretenir des infrastructures vieillissantes, planifier la croissance à long terme et accéder à des programmes de financement qui sont souvent fondés sur la population et qui ne prennent pas en compte les besoins étendus en matière de terrains et d’infrastructures.

Solutions potentielles présentées par les participants :

• Établir des cadres de financement prévisibles qui tiennent compte des différences de coûts entre les régions, des défis saisonniers en matière de mise en place d’infrastructures et des délais plus souples de mise en œuvre.
• Favoriser une flexibilité accrue dans les demandes de financement afin de favoriser la planification et la hiérarchisation des priorités par les collectivités.
• Assurer un accès à des outils, à des conseils et à des ressources techniques mises en commun par le biais de carrefours régionaux, de services d’infrastructure partagés ou d’une collaboration entre les collectivités.

Obstacles à l’établissement d’approches d’infrastructure plus novatrices

Les participants ont souligné que les programmes de financement des infrastructures du Canada avaient tendance à favoriser les normes de conception établies, les modèles de mise en place et les pratiques prudentes. Cette dynamique peut freiner l’innovation dans des domaines tels que la construction modulaire, les matériaux à faibles émissions de carbone, les nouvelles technologies, les solutions fondées sur la nature et les nouveaux modèles de financement.

Les pratiques d’approvisionnement, la répartition des risques et la capacité réglementaire ont fait l’objet d’une attention particulière pour cette question. De nombreux participants ont affirmé que les modèles actuels favorisaient le soumissionnaire offrant le prix le plus bas, dissuadaient la collaboration précoce et ne récompensaient pas suffisamment l’obtention de résultats liés à la durabilité, à la qualité ou à la performance à long terme. Les constructeurs et les promoteurs ont fait remarquer que dans le cas des projets de construction modulaire, des matériaux à faibles émissions de carbone ou des systèmes de surveillance numérique, il était souvent difficile d’obtenir l’approbation réglementaire ou un financement, car ils sont perçus comme étant à haut risque ou non normalisés. Dans la même veine, les experts en climat et en investissement ont précisé que les infrastructures harmonisées avec les objectifs climatiques, comme les infrastructures naturelles, pouvaient ne pas attirer des investissements, car les avantages sont à long terme, répartis ou difficiles à quantifier dans les cadres de financement et d’évaluation actuels.

En outre, les pénuries de main-d’œuvre et de compétences ont été citées comme des obstacles à l’innovation. Les participants ont signalé qu’il existait un fossé croissant entre les systèmes d’infrastructure modernes plus complexes et les solutions fondées sur la nature, et la disponibilité de la formation et du perfectionnement professionnel dans des domaines tels que la gestion des actifs numériques, la conception de la durabilité et la réalisation de projets intégrés. Certains ont également fait allusion à la pénurie de postes spécialisés, comme celui d’ingénieur concepteur, qui sont essentiels pour faire avancer les projets d’infrastructure modernisés. Ces lacunes peuvent être aggravées par la baisse des effectifs universitaires dans les écoles d’ingénieurs et par une dynamique élargie de la main-d’œuvre, comme l’attraction et le maintien en poste de professionnels qualifiés, compte tenu des tendances actuelles en matière d’immigration.

Les participants ont également souligné le potentiel des espaces publics en tant que moyen novateur de résoudre plusieurs priorités à la fois. Les espaces publics peuvent améliorer l’habitabilité, la résilience climatique, le lien social et le bien-être communautaire, tout en soutenant les entreprises locales, en attirant les talents et en créant une acceptabilité sociale pour la construction de nouveaux logements et d’infrastructures. Le pouvoir polyvalent des espaces publics, bien qu’il soit souvent sous-estimé, a été signalé par les participants en tant qu’approche pratique et novatrice qui favorise la planification et la mise en place d’infrastructures, et en tant qu’élément principal des infrastructures de logement.

Solutions potentielles présentées par les participants :

• Utiliser davantage les projets pilotes et de démonstration pour réduire les risques liés aux approches novatrices et non traditionnelles, et mettre à l’essai de nouveaux modèles de mise en place et de nouvelles technologies, entre autres.
• Avoir recours à des modèles d’approvisionnement qui favorisent la collaboration, la flexibilité et l’évaluation fondée sur les résultats (par exemple, les contrats d’alliance et l’exécution de projets intégrés).
• Effectuer des investissements dans des programmes de perfectionnement de la main-d’œuvre qui sont harmonisés vers les pratiques modernes en matière d’infrastructure (par exemple, les outils numériques, les matériaux à faibles émissions de carbone et la construction en usine).

Conclusion

Le processus de mobilisation du Conseil a démontré que les systèmes d’infrastructure étaient soumis à une pression notable en raison du vieillissement des actifs, de l’évolution des conditions économiques et des disparités régionales, des risques climatiques ainsi que de l’accent limité mis sur la façon dont la planification et la mise en place d’infrastructures peuvent répondre à plusieurs priorités à la fois et encourager l’innovation. Cependant, le processus a également révélé une forte volonté de construire un système d’infrastructure de logement plus réactif, résilient et intégré au Canada, et axé sur des résultats qui permettront aux collectivités de prospérer aujourd’hui et demain.

Les participants ont souligné la nécessité de renforcer les éléments fondamentaux, à savoir de meilleures données, des objectifs plus clairs fondés sur les résultats, une planification mieux intégrée et une capacité accrue à l’échelle locale. Ils ont aussi appelé à la mise en place de conditions favorables, notamment la modernisation de l’approvisionnement, un financement adapté à l’innovation et des cadres décisionnels plus inclusifs et axés sur la collaboration, qui feront en sorte que de nouvelles approches pourront s’enraciner et s’étendre.

Le Conseil tient à remercier tous les participants et contributeurs pour leurs avis et leur franchise. Ces renseignements contribueront à l’élaboration d’un rapport d’évaluation nationale des infrastructures ancré dans la réalité de ceux et celles qui planifient et mettent en œuvre ces systèmes, et qui s’y fient chaque jour.

[1] Banque mondiale. (24 oct. 2019). Doing Business 2020. https://archive.doingbusiness.org/en/reports/global-reports/doing-business-2020